EDepuis quatre ans, les candidats à la présidentielle envahissent le pays en promettant un changement radical « dès le premier jour ». Ces promesses grandioses nourrissent l’envie d’une action immédiate du public et renforcent la mentalité du « moi seul peux y remédier » qui définit désormais les présidences modernes. Même si gouverner par la plume peut apporter des gains rapides à un public frustré par la lenteur du marais, cette approche du gouvernement centrée sur le président déforme les limites constitutionnelles de la fonction, favorise l’instabilité politique et sape l’esprit de collaboration de notre démocratie représentative.
Donald Trump, de retour à la Maison Blanche après un premier mandat qui l’a vu émettre 220 décretsa garanti la poursuite de la tendance à une action audacieuse et unilatérale. Prétendant adopter des politiques frontalières plus strictes, démanteler les cadres réglementaires et mettre fin aux conflits mondiaux, le deuxième discours inaugural de Trump, suivi de la série de décrets qu’il a publiés lundi soir, suggère que sa plume sera plus puissante que jamais. Mais l’histoire montre que cette approche, bien que politiquement opportune, est intrinsèquement fragile. Les actions de l’exécutif peuvent être annulées par un contrôle judiciaire, une opposition législative ou simplement par le prochain, ce qui prouve que l’encre de la plume présidentielle peut souvent être plus un crayon qu’une permanente.
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Pour être honnête, Trump est loin d’être le seul président à légiférer du mauvais côté de Pennsylvania Avenue. Les présidents des deux partis ont régulièrement contourné le Congrès par le biais de décrets – pour le meilleur et pour le pire. Considérez l’exemple de Franklin D. Roosevelt. Décret exécutif de 1942qui autorisa l’internement des Américains d’origine japonaise pendant la Seconde Guerre mondiale, ou celui de Harry Truman commande de 1948 déségrégation de l’armée. Plus récemment, celui de Barack Obama Action différée pour les arrivées d’enfants (DACA) Le programme a fourni une protection temporaire aux rêveurs, tandis que le décret de Trump – ce qu’on appelle l’interdiction de voyager pour les musulmans – a interrompu l’entrée en provenance de plusieurs pays à majorité musulmane. Tous d’énormes changements de politique, et aucun n’a reçu de vote au Congrès.
Le calcul politique derrière cela est simple. Les électeurs exigent des résultats et les présidents sont confrontés à un compte à rebours. Les promesses de campagne créent un sentiment d’urgence pour apporter des solutions rapides, allant de la baisse des prix de l’essence à la répression de l’immigration clandestine – deux promesses faites par Trump. Pourquoi se débattre dans le processus compliqué d’un compromis au Congrès alors qu’une seule signature offre une gratification immédiate ?
Ce recours aux décrets est devenu un défaut – et cela a un coût. Ce qui était autrefois un dernier recours après l’échec des négociations avec le Congrès est désormais la première flèche tirée du carquois d’un président. Aujourd’hui, les candidats ne prétendent même pas qu’ils travailleront avec le Congrès ; au lieu de cela, ils promettent une action dès le premier jour, et les foules deviennent folles. Une fois au pouvoir, ils donnent suite à une pile d’ordres et à une cérémonie de signature très médiatisée conçue pour faire preuve d’un leadership décisif. Et la moitié du pays applaudit.
Cette méthode de gouvernance a un prix élevé. Les ordres exécutifs sont facilement annulés, provoquant souvent un changement de pendule politique qui perturbe à la fois le secteur privé et les relations internationales. L’annulation par Joe Biden du pipeline Keystone XL dès son premier jour de mandat a annulé l’ordre de Trump autorisant sa construction. De la même manière, le retrait de Trump de l’Accord de Paris sur le climat, conclu via le décret d’Obama, a amené les alliés du monde entier à s’interroger sur la fiabilité de l’Amérique. Même le mur frontalier de Trump – pierre angulaire de sa campagne de 2016 – s’est heurté à d’importants obstacles juridiques et législatifs, les tribunaux bloquant sa tentative de détourner des fonds fédéraux pour sa construction. Ces cas illustrent comment gouverner par la plume sacrifie souvent la durabilité et la légitimité au profit de la rapidité.
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Elles entraînent également de réels coûts humains. Les rêveurs, par exemple, vivent dans un état d’incertitude – voire de peur totale – depuis une décennie, sachant qu’un simple changement de signature d’un président les transformera du statut de protégé à celui de cible d’expulsion.
La complicité du Congrès dans cette érosion de l’autorité législative est également un facteur clé. Les législateurs, particulièrement alignés sur le parti du président, accueillent souvent favorablement l’action de l’exécutif lorsqu’ils sont d’accord avec les résultats. Il s’agit d’une démarche politiquement sûre : elle leur permet de s’attribuer le mérite des résultats populaires sans supporter les risques politiques liés à une prise de position publique. Mais cette dynamique accélère le déclin du Congrès en tant que branche égale du gouvernement, transférant encore davantage le pouvoir vers la présidence.
Le premier mandat de Trump constitue une mise en garde. Bien qu’elle ait contrôlé le Congrès pendant deux ans, son administration n’a pas réussi à abroger ni à remplacer la loi sur les soins abordables, démontrant ainsi les limites de l’action unilatérale. Son recours aux déclarations d’urgence pour financer le mur frontalier s’est heurté à d’importantes difficultés juridiques, révélant les contraintes imposées par les contrôles judiciaires et législatifs. Même si les décrets peuvent donner l’apparence d’une action décisive, ils ne remplacent pas une législation bipartite durable.
La mesure dans laquelle Trump légiférera par le biais de décrets au cours d’un second mandat dépend en grande partie des Républicains du Congrès. Les démocrates, nous le savons, s’opposeront à son programme. Avec des majorités républicaines dans les deux chambres pendant au moins les deux premières années de son mandat, ils détiennent le pouvoir de restreindre ou de permettre l’élaboration de sa politique depuis l’Ovale. La question cruciale est de savoir si des législateurs républicains contesteront Trump lorsque ses actions entrent en conflit avec les normes constitutionnelles ou les principes conservateurs. Au cours de son premier mandat, les républicains du Congrès – notamment les sénateurs Bob Corker, John McCain et Mitt Romney – ont vérifié les souhaits du président plus que nous ne nous en souvenons.
La principale différence ? Tous ces sénateurs sont partis, tout comme nombre de leurs collègues institutionnalistes. De plus en plus de fidèles de Trump ont été élus au sein d’un pouvoir législatif conçu pour fonctionner comme un contrôle indépendant du pouvoir exécutif. Ce changement soulève des inquiétudes quant à savoir si le Congrès remplira son rôle constitutionnel de contrôle de la trop grande portée de l’exécutif.
Les conséquences de continuer sur cette voie sont claires : le pouvoir concentré dans le pouvoir exécutif est un pouvoir perdu au profit du peuple. Les rédacteurs de la Constitution ont conçu un système qui exigeait collaboration et compromis, reconnaissant que le progrès durable ne vient pas d’une action unilatérale mais d’une délibération collective.
Pour Trump – comme pour n’importe quel président – le défi consiste à trouver un équilibre entre la promesse d’une action unilatérale et la réalité d’une gouvernance partagée. La présidence, souvent décrite comme la fonction la plus puissante du monde, reste liée à un système de freins et contrepoids conçu pour éviter les excès. Pour gouverner efficacement, les présidents doivent reconnaître que le véritable progrès nécessite de travailler au sein du système et non de le contourner. Et le Congrès – et en particulier les membres du parti présidentiel – doivent résister à la tentation de laisser le président faire depuis son bureau ce qu’ils doivent lutter pour faire depuis le leur. Après tout, le pouvoir est facile à céder mais difficile à récupérer.
À une époque de profonde polarisation politique, la tentation de légiférer depuis le Bureau Ovale est plus forte que jamais. La pérennité de l’héritage d’un président ne dépend pas de l’étendue du pouvoir qu’il exerce, mais de la manière dont il le partage judicieusement. Pour les dirigeants cherchant à laisser une marque durable, la collaboration n’est pas une faiblesse ; c’est la pierre angulaire d’un héritage politique fort et durable.
